【摘要】《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则（试行）》是纪检机关依规治党、强化自我监督的制度利器，为打造忠诚干净担当的纪检干部队伍提供了制度遵循。但《工作规则》在有些方面规定得较为原则、笼统，特别是在中央纪委未出台实施细则将有关规定进行完善细化的情况下，地方纪委对《工作规则》的理解、运用不够一致，效果不一。本文试图对贯彻执行《工作规则》中遇到的困难和问题进行梳理，并对进一步完善《工作规则》提出对策建议。

【关键词】贯彻执行  工作规则  困难  对策建议

《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则(试行)》（以下简称《工作规则》）从制度层面规范了纪检机关的工作程序，明确了“权力清单”，形成有权必有责、用权必担责的制度安排，有效防止纪检机关在行使监督执纪权时行为失范，对纪委规范内部管理，加强日常监督提供了制度保障。

一、贯彻执行《工作规则》存在的困难

当前，中央纪委未出台《工作规则》的实施细则，对《工作规则》的解读也多是理论层面，对具体实务操作解读较少，基层纪委受能力水平等因素的制约，对《工作规则》的理解存在误区，在实践上也存在偏差。

（一）概念理解偏差容易混用。《工作规则》的诸多提法虽不是第一次提及，但有些相近的提法存在分辨不清的问题，比如，涉及谈话类的有谈话函询、提醒谈话、诫勉谈话，有些执纪人员在运用时分不清彼此的区别、依据和适用范围等，混用、乱用现象较为突出。有的把谈话函询当作监督问责的方式，比如，党风政风监督部门对明察暗访中发现的问题线索，未向案件监督管理部门备案，直接采取谈话函询的方式进行处理，处理后并无下文。有的对发现的问题线索直接进行提醒谈话或诫勉谈话，不以谈话函询为前置条件。根据《工作规则》第十六条规定，谈话函询是问题线索的处置方式之一，通俗的说是调查方式之一。根据《工作规则》第二十一条规定，提醒谈话和诫勉谈话是谈话函询后的处理方式。另外，根据《党内监督条例》第二十一条和《党内问责条例》第七条的规定，提醒谈话和诫勉谈话是监督问责的方式。可见，三者之间存在因果条件关系，适用范围也不尽相同。

（二）法规冲突难以协调解决。法规冲突解决的一般原则有：上位法优于下位法、新法优于旧法、特别法优于一般法等等，而《工作规则》中的一处法规冲突让执纪人员难以适从。根据《中国共产党党内法规制定条例》第二十五条第二款：“中央党内法规的效力高于中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委制定的党内法规的效力”。《纪律处分条例》相对于《工作规则》为上位法。《纪律处分条例》明确了对党员的纪律处分有5类，并规定“依照规定应当给予纪律处理或者处分的，都必须受到追究”。但《工作规则》第二十五条规定：“经过初步核实，对存在严重违纪需要追究党纪责任的，应当立案审查”。相比较《案件检查工作条例》第十四条“确有违纪事实，需要追究党纪责任的，应予立案”和第十六条“对检举、控告以及发现的党员或党组织的违纪问题，经初步核实，确有违纪事实，并需追究党纪责任的，按照规定的权限和程序办理立案手续”。《工作规则》增加了“严重”二字，在立案条件上要求更为严格。但通常认为，严重违纪是指撤销党内职务以上的处分。那么，对于给予警告或者严重警告处分的是否可以不予立案，而仅运用“第一种形态”进行处理。但有的执纪人员理解为与《国家监察法》相衔接，对于一般违纪与严重违纪以不同的立案标准，但目前还无权威解释。

（三）案件审查质量与效率难以兼顾。纪律检查工作实行双重领导体制，要求在向同级党委报告的同时必须向上级纪委报告，《工作规则》也多处体现，比如，第一章总则第三条第二项、第四章谈话函询第十八条、第五章初步核实第二十四条、第六章立案审查第二十六条等等。以上规定对于县级纪委来说，特别是未实现派驻监督全覆盖的地方来说，其立案调查对象包含科级及以下干部，案件从谈话函询阶段到审理处分阶段都需要县委主要负责人批准，将造成案件审查超期，因为请示报告的期间计算在执纪审查期间内。另外，《工作规则》第十六条规定：“承办部门应当结合问题线索所涉及地区、部门、单位总体情况，综合分析，按照谈话函询、初步核实、暂存待查、予以了结四类方式进行处置”，该规定明确由承办部门根据实际对问题线索进行处置。但因《工作规则》对专题会议分析研判问题线索的权限、处置要求不够具体，在实际操作过程中，有的地方在专题会议上提出具体的处置方式，承办部门根据专题会议提出的的处置方式进行办理，笔者认为其与《工作规则》的制定初衷是相违背的，存在先入为主的嫌疑。对此，笔者建议对专题会议的权限等进行明确。

（四）法无授权随意创设权力。有的地方纪委为贯彻执行《工作规则》，特别是一些设区市和县级纪检机关，纷纷出台《实施办法》《实施细则》，但根据《工作规则》第五十五条规定：“各省、自治区、直辖市纪委可以根据本规则，结合工作实际，制定实施办法。”其为无权或越权行为，势必导致党内法规紊乱。比如，有的地方依据《工作规则》第八条“指定管辖”的规定，出台了“指定下级纪检监察机关开展谈话函询”的规定，但第八条关于指定管辖仅适用于“执纪审查”阶段，执纪审查包括初步核实和立案调查，并不包括谈话函询。还有的地方则在时限上进行延长，如规定：“谈话一般应在收到谈话函询回复材料后三十日内完成。因特殊情况需要延期谈话的，经分管领导批准可以延长一个月”，而《工作规则》关于谈话函询的期限并无延长的规定。我们知道，地方性法规必须以已有上位法规为前提和依据，如果擅自在范围、性质上进行扩大或缩小，容易引发不同位阶法规抵触和冲突现象。

二、贯彻执行《工作规则》的对策建议

《工作规则》是当前和今后一段时期各级纪检机关监督执纪的重要遵从，各级纪检机关必须准确把握新变化、新要求，严格遵守和指导工作。

（一）统一原则下制定实施办法。监督执纪是一项政治性、政策性、业务性很强的工作，必须在党的统一领导下展开。《工作规则》部分条款较为原则，缺乏操作性，如不出台《实施办法》，执纪人员受能力水平的影响，监督执纪中难免出现与法条原意相违背的情况。各地如分别制定《实施办法》，受起草人员水平参差不齐，对《工作规则》理解各异的影响，制定出台的《实施办法》则会千差万别。对此，笔者建议可根据《实施办法》第五十五条的规定，授权各省（自治区、直辖市）制定《实施办法》，但所制定的《实施办法》必须向中央纪委备案，经中央纪委审核后方可发布，地市以下不得制定《实施办法》。各地出台的《实施办法》应遵循好三个原则：一是要约束权力。《工作规则》的制定初衷是规范和约束纪检机关权力运行，各地出台的《实施办法》应在《工作规则》框架内，并自觉约束自身权力，切忌大包大揽、盲目扩权，借机赋予自身更多的权力。二是要管控风险。要重点围绕监督执纪工作的风险点和薄弱环节进行梳理排查，特别是针对问题线索处置管理这一最大自由裁量权和最大风险点，要明确经办人员至主要负责人的职责权限，做到全程留痕、层层监督、屏蔽盲点。三是要结合实际。各地社会政治存在差异，出台的《实施办法》要在《工作规则》基础上，结合实际作出一些新的规定，如有的地方实行省直管市县，则可不拘泥于《工作规则》第五条：“市地级以上纪委可以探索执纪监督和执纪审查部门分设”的规定。

（二）统一部门下强化法规解释。《工作规则》第五十六条规定：“本规则由中央纪律检查委员会负责解释”，但《工作规则》出台半年多来，各地纪委在贯彻执行《工作规则》中遇到不少问题，但相关部门并未答疑解惑。对此，笔者建议中央纪委要加强党内法规的解释工作，要像司法部门进行司法解释一样，及时填补因新情况、新问题出现的漏洞，为下级提供更为具体、明确的规则依据。对此，笔者建议可按以下路径具体实施：由各地纪检机关案件管理部门或案件审理部门定期梳理实践中遇到的困惑和问题，层层上报至中央纪委法规室，由法规室会同纪检室、案管室、案审室等部门进行研究，定期以通知的形式对下级纪委的困惑和问题进行解释解读。中央纪委的法规解释在效力上应与《工作规则》平行，各地方出台的《实施办法》要以《工作规则》和解释为双重依据。

（三）统一管控下增设简易程序。如前所述，《工作规则》严格的审批程序让一些普通党员干部违纪案件和党纪轻处分案件难以在办案周期内办结，既增加了监督执纪成本，也不符合快查快结的形势要求。对此，笔者建议，可借鉴司法程序中的简易程序，探索实行纪律处分的简易程序。其适用范围应同时符合以下四个条件：问题线索简单、当事人主动承认自己的违纪行为、经初步核实已查清全部违纪事实、当事人认可初步核实认定的违纪事实并对处理意见无异议。对党纪轻处分案件，程序上可考虑由案件审理部门提前介入，即在初步核实后就将全部案卷移交案件审理部门，案件审理部门起草审理报告提交常委会，由同一次常委会对案件进行立案和审理。对普通党员干部违纪案件，可考虑在初步核实的同时，由案件审理部门把关，对符合简易程序处理条件的立即移交基层党组织按规定程序处理。简易程序虽然简化了审批程序，但并未脱离管控，仍然要在案件管理部门管控下和严格执行请示报告制度下实施。

（四）统一背景下注重纪法衔接。《工作规则（试行）》决定了其过渡性法规的地位，要求将来在完善《工作规则》过程中，包括各地制定的《实施办法》，都要注重与《国家监察法》的衔接。即在统一于依法治国的背景下，党内法规与国家法律要各司其职、分工协作、配套联动，达到相得益彰的效果。一是不相互抵触。《国家监察法》设定的内容，《工作规则》不得变通和豁免，必须保证在法治的轨道上严格规范党组织活动和党员行为。二是不超越边界。《国家监察法》是由国家最高权力机关制定的，体现的是人民主权原则。《工作规则》在调整范围和内容上，必须尊重国家立法权，不以党内立法代替国家立法，属于国家立法调整的范围，党内立法不应越界。三是要互相配合。要发挥党纪严于国法的优势，对不便由国家法律作出规定的问题交由党内法规来制定，对时机成熟的党内法规则可适时将其转化为国家法律。（余海雁  曾立彪）